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Par Marc Ferro dans Histoire de France (Editions Odile Jacob)

En principe, la division gauche/ droite date du 28   août 1789 lorsque, à l’Assemblée nationale constituante, les partisans du droit de veto à accorder à Louis XVI se sont placés à droite du bureau du président de séance, et les adversaires, à gauche.

Cette division reflétait l’appartenance à deux conceptions de la vie politique, qui, évidemment, préexistaient à cette circonstance. Les uns, à gauche, se référant aux encyclopédistes, à Descartes, à Locke, voire à l’héritage calviniste  ; les autres se réclamant de la tradition catholique ou de la réaction aristocratique.

Dès lors, la division s’opère en rapport avec le régime politique. À gauche, on est républicain  ; à droite, trois courants s’ordonnent à partir de choix institutionnels  :

1. la monarchie d’Ancien Régime pour les légitimistes

2. la monarchie constitutionnelle pour les orléanistes

3. un régime autoritaire appuyé sur le suffrage universel pour le bonapartisme, venu de la gauche (R. Rémond).

Au plan des organisations, face aux droites, il existe désormais trois gauches  :

1. celle des radicaux

2. celle des socialistes 

3. celle des syndicalistes

La première est celle de la gauche libérale et parlementaire, qui lutte contre le pouvoir royal, pour la liberté de la presse et la liberté économique  : Sieyès et Lafayette, Barnave et Brissot incarnent cette gauche libérale, adepte du modèle anglais et qu’on retrouve après 1815, toujours avec Lafayette, Mme de Staël également, et bientôt Guizot et Thiers.

Dès la Révolution, une gauche démocrate est apparue  : au nom de l’égalité politique et des nécessités de la guerre, elle refoule la liberté. Danton, Marat, Robespierre et Saint-Just en sont les figures emblématiques…
Cette gauche démocrate et bientôt dictatoriale laisse en héritage l’idée de suffrage universel, une aspiration à l’égalité sociale par la démocratisation de la propriété, le désir d’une école publique gratuite, un attachement à la patrie révolutionnaire. Peut-on dire qu’elle est spartiate, plutôt qu’athénienne.

Dès la Révolution était apparue une extrême gauche socialisante chez les sans-culottes. Des hommes comme Jacques Roux, Varlet et Hébert, puis Gracchus Babeuf, avant tout égalitaires, mettent en cause la propriété privée, ils sont éliminés mais introduisent une tactique qui sera reprise à l’avenir  : faire pression sur le pouvoir en le soutenant pour peser sur ses décisions mais sans y participer. Ce que les hébertistes et les Enragés ont fait en 1794, les gauches l’imitent au temps de Waldeck-Rousseau et de Combes, puis de Léon Blum à l’époque d’Herriot. C’est le cas des communistes après 1945, voire sous la Ve   République. La différence entre cette gauche-là et les précédentes est qu’elle met au centre de ses préoccupations non pas la question politique mais la refonte des structures écono-miques et sociales. Elle juge que l’économie ne s’ordonnance pas d’elle-même et qu’il revient par conséquent à l’État d’introduire rationalité et équité. Saint-Simon juge que l’État doit introduire l’ordre qui convient, Fourier et Proudhon font confiance à la société. Louis Blanc et, plus tard, Jaurès oscillent entre ces deux tendances. S’opposent ensuite ceux qui préconisent la formation d’un parti socialiste ouvert, donc démocratique, tel Jaurès, à ceux qui, tel Jules Guesde, estiment qu’il doit constituer une sorte d’avant-garde, un point de vue que Lénine théorise dans Que faire  ? en 1903. La scission qui donne naissance au parti communiste, en 1920, a été due, pour une part, à cette divergence-là.

La société française change mais le monde également, alors que l’organisation de la vie politique reste figée. Sans doute la nécessité d’une mutation constitue un des leitmotives des discours  ; or, dans leur passion de bien faire, les hommes politiques n’ont rien trouvé de plus qu’une modification de la durée du mandat présidentiel, un changement dans le calendrier électoral, que sais-je encore  ? Ils ne se sont pas aperçus que les principes qui sont à l’origine de l’organisation de nos institutions datent de l’époque de Locke et de Rousseau alors que n’avait pas eu lieu la révolution des médias, pour ne pas évoquer seulement l’accélération de la mondialisation, la transformation de la finance, les progrès de la science, etc. Les progrès de la mondialisation ont contribué à la mise en cause du Welfare State, faisant passer la revendication sociale de l’offensive à la défensive, faisant disparaître aux plus malheureux l’horizon d’un monde meilleur, tant s’accroissent les inégalités, non seulement entre les pays riches et les autres, mais à l’intérieur des pays riches eux-mêmes, et en France aussi bien. L’effondrement du communisme à l’Est a déconsidéré l’argumentaire des partis de gauche, assurant la victoire de l’idéologie de marché sur celle d’une économie contrôlée par l’État. Mais l’État lui-même a été atteint, quels que soient ses gouvernants, de sorte qu’à la politique et à ses serviteurs on a ainsi soustrait une part de leur action économique, l’État perdant sa maîtrise, en matière de propriété nationale (privatisation) et d’orientation générale (fin de la planification), également en matière de contrôle de la régulation (dans la banque). L’idéologie dominante a émancipé le marché de la tutelle démocratique centralisée qui aujourd’hui, apparaît une dictature contre-productrice (Boltanski et Chiapella), au point que l’idée que le pouvoir puisse se saisir de l’appareil économique apparaît scandaleuse, illégitime — alors qu’au XIXe   siècle ce projet incarnait un avenir d’où seraient éradiquées les grandes injustices qui commandaient l’inégalité des fortunes et qu’il corrigerait les mécanismes qui commandent à la redistribution des richesses.

Le fait nouveau est ainsi que le pouvoir financier a la capacité d’imposer à l’économie ses évaluations, car les anticipations des agents financiers ne sont plus tournées vers l’économie réelle mais vers les anticipations des autres intervenants. On retrouve une logique similaire dans les grands médias, où la contrainte concurrentielle conduit les acteurs à rechercher non l’information ou l’émission la plus juste ou la meilleure, mais celle qui est apte à capter l’intérêt du public tel qu’on peut l’anticiper. Et devant ce mode nouveau du fonctionnement financier, les forces économiques ou politiques se sentent dessaisies et insuffisantes, comme elles le sont devant «  le pouvoir audiovisuel  ». Le monde politique n’est donc plus nécessairement un recours. Il n’est plus, non plus, un repère. On observe en effet que la révolution médiatique a modifié le rapport entre l’homme politique et le citoyen. Jusqu’aux années   1960, les dirigeants politiques et les militants des partis constituaient les instances qui informaient les citoyens des problèmes du jour, de leur enjeu. C’était encore plus vrai au début du XXe   siècle, quand la masse des citoyens, dans les campagnes surtout, recevaient leur instruction politique de la bouche de l’instituteur, du notable, du curé ou du député. Aujourd’hui, ils se jugent informés et compétents sur bien des problèmes grâce à la radio et à la télévision. Il est clair en outre que les militants sont devenus, comme aux États-Unis, de simples supporters, à moins qu’ils n’entrent en politique pour faire carrière. Ils ne jouent plus, de toute façon, le rôle de courroie de transmission qu’ils exerçaient jusqu’alors. C’est l’invasion médiatique qui a changé les rôles — indépendamment de la déception qui a pu détourner les simples citoyens du discours militant dans les milieux ouvriers notamment. Aujourd’hui, le discours politique sur la société passe par la télévision qui instruit, bien ou mal, les citoyens sur certains problèmes, c’est-à-dire sur ceux qu’elle juge porteurs d’audience. L’homme politique est ainsi dessaisi de son rôle. Ce sont les experts que les médias convoquent et qui se substituent, pour une part, aux militants, de sorte que les partis politiques ont un rôle médiatique réduit à la portion congrue, pour autant qu’ils n’ont pas su s’adapter à cette nouvelle communication, sauf à croire qu’il suffisait de la contrôler. À cet autre dessaisissement s’ajoute celui des sondages. Ils laissent supposer acquise l’opinion d’une partie de la société sur telle ou telle réforme, si bien que le monde politique, qui s’attribuait une vocation à proposer ou à soumettre des réformes, s’aperçoit qu’il est amené à suivre au fil de l’eau les options choisies par les médias, et qu’en outre on lui reproche alors de ne pas s’intéresser aux vrais problèmes que se pose la société.

Ainsi, les forces nouvelles qui ont émergé depuis plusieurs décennies ont, chacune, soustrait une partie de leur compétence aux partis et aux hommes politiques qui, depuis le XIXe   siècle, faisaient la loi et l’appliquaient sans limite et sans partage. Ceux-ci avaient déjà perdu leur monopole idéologique pour autant que leur rayonnement s’appuyait sur leur sens de l’Histoire. Or, aujourd’hui, avec la faillite des idéologies, cette autorité leur échappe encore plus. Ils ne sont plus les prophètes des temps nouveaux. Le monde politique juge ainsi volontiers que la société qui les boude se dépolitise. Il se trompe. Elle met en cause un système représentatif qui apparaît essentiellement comme une technique pour prendre ou garder le pouvoir  : «  Nous respectons vos droits  », semblent dire les dirigeants  ; «  mais c’est nous qui les définissons, et ensuite laissez-nous gouverner seuls et tranquilles  ». Or, les citoyens ne sont pas dépolitisés autant qu’on veut le dire  : en témoigne la multiplicité des associations et autres ONG qui constituent autant de micro-contre-pouvoirs actifs et efficaces. Seulement, l’unité nationale que des institutions prétendaient incarner est affaiblie, autant par sa désacralisation que par le jeu des exigences de la construction européenne ou par les effets de la mondialisation  ; le retour au local est une autre manifestation du droit à la différence, à une capacité de participer de façon autonome à la vie du pays, sans l’interférence autoritaire du centre.

Or, il nous semble que seule la prise en compte effective des nouvelles forces — les médias, la science, la finance internationnale — et la construction de l’Europe peuvent poser les problèmes dont l’enjeu est à la hauteur de ceux des époques révolues.

Bloc-notes pour
Le règne des entourages: Cabinets et conseillers de l'executif (ACADEMIQUE) (French Edition)
Eymeri-Douzans, Jean-Michel
 
RÔLES ET POUVOIR

Pour doter le président du Conseil de sa propre administration autonome, l’article   23 de la loi de finances du 24   décembre   1934 et le décret du 31   janvier   1935 ont créé le secrétariat général du gouvernement (SGG) 959, organe administratif permanent contrairement au caractère éphémère des cabinets des ministres et du Premier d’entre eux.

Certes discret et peu étudié, le SGG se trouve au cœur des dynamiques du travail gouvernemental dans notre pays960. Outre le secrétaire général en personne, il comprend un directeur, un directeur de cabinet, un chef de cabinet et une équipe de chargés de mission thématiques, fonctionnaires de carrière détachés pour un temps au SGG, appelés à suivre, en liaison quotidienne avec les membres du cabinet du Premier ministre compétents, l’activité de plusieurs ministères, ainsi que celle des comités interministériels.

La première mission du SGG est de veiller à la bonne organisation du travail gouvernemental. 

À ce titre, il assure le bon fonctionnement et la régularité de l’action gouvernementale. Intervenant à toutes les étapes de l’élaboration des décisions du gouvernement, il est chargé de la préparation du programme de travail du gouvernement et du Conseil des ministres, ainsi que du secrétariat de l’ensemble des réunions et comités interministériels dont il établit, diffuse et conserve les comptes rendus –  les fameux «  bleus de Matignon  », ainsi appelés du fait de la couleur du papier utilisé dès lors que le document contient une décision ou instruction pour action  –, officialisant les discussions et pérennisant les compromis qui y sont passés.

Il coordonne aussi la phase de consultation du Conseil d’État pour les textes les plus importants. 

Toutes les affaires sont simultanément traitées par un membre du cabinet politique du Premier ministre pour le contenu de la décision et par l’un des chargés de mission administratifs du SGG pour la logistique, la préparation des dossiers, l’organisation des réunions, le respect des règles juridiques et la conservation des archives. Une symbiose entre de nombreux membres du cabinet du Premier ministre, les directeurs des cabinets ministériels, les fonctionnaires du SGG, et même certains collaborateurs du président de la République, souvent tous issus des mêmes corps et formés à la même école, permet –  y compris lors descohabitations  – des discussions et des arbitrages qui évitent bien des conflits961. Cette communauté de formation, de culture et de valeurs entre les membres des cabinets –  à rôle politique  – et la trentaine de fonctionnaires du SGG –  dont le rôle est fait de technicité juridique et de mémoire de la République pour en incarner la continuité  – permet un fonctionnement harmonieux des réunions de travail gouvernemental.
De plus, la mission de coordination des administrations centrales confiée au SGG a été accrue ces dernières années, avec l’instauration d’une réunion périodique, sous la présidence du secrétaire général du gouvernement, de tous les secrétaires généraux des ministères, lesquels partagent pour la plupart cette communauté de formation et de culture juridique qui facilite les relations de travail. Tout l’enjeu de cette organisation du travail gouvernemental sous l’égide de Matignon est d’assurer l’efficience des ministres et de leurs collaborateurs de cabinets dans la mise en œuvre du programme gouvernemental pour lequel la majorité qui soutient le gouvernement a été élue. Les gouvernements de la Cinquième République comportent, selon les cas, de 20 à 48   membres, au nombre desquels chacun des ministres de plein exercice assure seul la direction administrative de son département ministériel, dans son domaine de compétence tel que déterminé par son décret d’attributions. Le nombre des ministres, leur autonomie relative et la nature transversale des grands enjeux de politiques publiques impliquent un travail en commun, une coordination interministérielle poussée et des arbitrages au niveau de Matignon. À ces fins, tout nouveau Premier ministre, dans le silence des textes constitutionnel et législatifs, s’efforce, dès son arrivée aux affaires, de fixer avec le secrétaire général du gouvernement, par circulaire, le format et les effectifs des cabinets de ses ministres, ainsi que l’organisation du travail gouvernemental et des réunions interministérielles.

Car, sous la Cinquième République, le Premier ministre, légitimé par sa nomination par le président de la République, disposant d’une majorité parlementaire disciplinée par le fait majoritaire, titulaire de plusieurs pouvoirs de décision, ne détient pas pour autant de pouvoir hiérarchique en bonne et due forme sur les ministres. 

Pour exercer la fonction principale que lui confie l’article   21 de la Constitution – «   Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement  »  –, l’intéressé dispose d’un pouvoir d’impulsion, de coordination et d’arbitrage.

Ce pouvoir lui permet d’assurer la cohérence de l’action gouvernementale, c’est-à-dire non seulement d’animer l’action des différents ministres, mais surtout de trancher les conflits de compétences ou les divergences d’appréciation entre les ministres –  c’est la notion d’arbitrage  – et de fixer les moyens financiers des administrations respectives par ses arbitrages budgétaires. Le pouvoir fondamental d’arbitrage du Premier ministre, qui n’est pas mentionné dans la Constitution, se justifie par le principe de solidarité ministérielle, qui implique tant l’absence de toute manifestation publique de désaccord ou de réserve de la part d’un membre du gouvernement que l’attribution à un seul membre du gouvernement de la responsabilité d’exposer au public le sens de chaque mesure décidée. Ce principe de solidarité gouvernementale est issu de l’article   6 de la loi constitutionnelle du 25   février   1875  : «  Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique du gouvernement.  » Il affirme la cohérence de l’action gouvernementale.

De la dépendance envers le Parlement sous les régimes antérieurs, les cabinets ministériels sont donc passés depuis 1958 sous le contrôle et la surveillance des cabinets du président de la République et du Premier ministre, dont les effectifs sont à la fois hiérarchisés et très importants.

Il faut tout d’abord mentionner deux sortes de réunions qui permettent d’organiser et de programmer le travail gouvernemental. La première, la réunion des directeurs de cabinet, se tient tous les lundis sous la présidence du directeur de cabinet du Premier ministre  : elle permet d’élaborer, à partir des demandes des ministres, le programme de travail du gouvernement en liaison avec le cabinet de chacun des ministres, ainsi que de régler les questions générales de coordination.

En second lieu, il se tient dans chaque cabinet de ministre une réunion hebdomadaire de cabinet –  tous les mercredis matin pendant le Conseil des ministres  – qui permet, par la présence de tous les membres du cabinet, de faire un tour de table, de distribuer et de programmer le travail de chacun. Des négociations d’attribution de dossier entre conseillers peuvent s’y conclure par une décision d’arbitrage du directeur de cabinet, voire du ministre.

À l’occasion du tour de table, un bilan et une prospective de travail sont établis pour chacun. À cet égard, deux types de cabinet coexistent  : ceux dont les membres ne sont que de simples agents d’exécution, qui suivent les positions de leur administration parce qu’ils ne peuvent ou ne veulent soutenir une autre orientation, et ceux dont les membres ont l’ambition de faire acter leurs projets par le ministre, puis par les services.

À cela se surajoute une distinction, en fonction de la taille des équipes, entre les cabinets dont les membres sont appelés à superviser les activités de plusieurs directions d’administration centrale, ce qui les place déjà eux-mêmes en position d’arbitrage entre les intérêts et préoccupations de ces directions, et les cabinets plus volumineux et spécialisés, où chaque conseiller technique ne supervise qu’une seule direction dont il est «  le correspondant au cabinet  » –  selon la formule courante à Bercy où cette configuration est classique.

Les réunions internes de coordination avec les services administratifs C’est une constante d’observation que les ministres sont méfiants à l’égard de l’administration centrale dont leur nomination les désigne comme chef. Les hauts fonctionnaires des services ont en effet été nommés ou ont fait carrière sous d’autres gouvernements ou d’autres majorités  ; de plus, le temps administratif –  long  – n’est pas le temps politique –  nécessairement court  – et donne aux services une permanence qui les soustrait à l’emprise du politique. Aussi la séparation des fonctions entre la responsabilité politique monopolisée par le ministre et son cabinet, d’une part, et, d’autre part, le rôle de l’administration qui doit se limiter à éclairer les choix politiques en leur apportant les informations techniques nécessaires, puis à les appliquer sans se substituer aux décideurs politiques, permet de limiter les effets des alternances politiques sur l’administration et de préserver le domaine d’action propre des fonctionnaires. Les membres de cabinets ont précisément pour rôle d’aider leur ministre dans son interface avec son administration centrale. À ce titre, les collaborateurs de cabinets coordonnent les divers points de vue des directions du ministère, à la fois en exerçant un contrôle étroit sur leur activité et en impulsant les directives du ministre. Le conseiller prend connaissance de la position de chaque service, la motivation de chacun et, par un compromis constructif, élabore «  la  » position ministérielle. Ce faisant, il essaie le plus souvent d’associer les services à la construction de la décision, afin de leur en faire endosser la paternité partagée et de vaincre les réticences génératrices d’inertie administrative. Le cabinet du ministre évoque aussi de nombreuses affaires en apparence mineures parce qu’il envisage d’y donner une solution différente de celle proposée par les services. Celui-ci agit parfois directement, réexaminant les études techniques et jugeant en opportunité politique de ce qu’il convient de faire. La coordination des services de l’administration permet ainsi une harmonisation des positions et la mise en œuvre d’un pouvoir de persuasion pour les membres du cabinet.

Les exigences de la coordination interministérielle sont très fortes, en raison de la nature sans cesse plus transversale des grands enjeux d’action publique de notre temps, de l’accroissement des attentes des citoyens envers la puissance publique et aussi du volume des effectifs ministériels. Ce dernier entraîne la multiplicité d’actions transversales impliquant plusieurs ministères, d’où un nécessaire processus de coordination interministérielle et d’arbitrages à l’échelon du Premier ministre.
Deux conceptions de l’arbitrage du Premier ministre ont été soutenues et mises en œuvre. D’une part, l’on peut concevoir la possibilité et la valeur de l’expression publique des divergences quant aux actions ministérielles, conduisant le Premier ministre à départager publiquement ces différends, voire à les faire trancher après un débat en Conseil des ministres964. D’autre part et au contraire, il existe une conception plus prudente et plus discrète consistant à résoudre, sous couvert du secret des délibérations gouvernementales, les différends plus en amont du processus décisionnel, dans le cadre des réunions interministérielles (RIM) tenues à Matignon sous l’égide du cabinet du Premier ministre et du SGG, ou des comités interministériels, et ce afin d’afficher envers l’extérieur une position commune.
 
Du fait que cette seconde version est en pratique la plus fréquemment retenue depuis 1958, le cabinet du Premier ministre, composé selon les cas de 50 à 60   membres de haut niveau dont les attributions recouvrent la totalité des compétences de chaque département ministériel, est au cœur des dynamiques incessantes de la négociation interministérielle et des arbitrages sur lesquels elle débouche. Le cabinet du Premier ministre se trouve en cela au point d’articulation entre la présidence de la République, les ministres, leurs cabinets et leurs services, et les assemblées parlementaires.
Elles regroupent, sous la présidence d’un membre du cabinet du Premier ministre, voire de son directeur de cabinet, les représentants des différents ministères concernés par un sujet précis. Les convocations émises par le cabinet du Premier ministre sont adressées soit aux seuls membres des cabinets ministériels, soit à ceux-ci et aux fonctionnaires des services d’administration centrale. Toutefois, seuls les cabinets des ministres concernés décident des participants aux RIM car ils sont les seuls habilités à y représenter leur ministre. En pratique, chaque ministère est représenté par un attelage formé d’un membre du cabinet de chaque ministre accompagné d’un fonctionnaire de la direction concernée censée être d’un niveau hiérarchique tel que chaque binôme puisse prendre position au nom de son ministre.

S’y ajoutent, en tant qu’observateurs, des collaborateurs de la présidence de la République, dont la présence permet au chef de l’État d’être informé et d’intervenir En plus, sont convoqués à ces RIM un représentant du ministère de la Justice, en raison des aspects juridiques, et un représentant du ministère du Budget, compte tenu de l’impact financier de tout arbitrage. Le membre du cabinet du Premier ministre est assisté, dans son rôle de présidence, par le chargé de mission administratif qui, au sein du secrétariat général du gouvernement, a compétence sur le dossier en discussion.

Trois types de réunion interministérielle, dont les objets sont différents, coexistent. L’on trouve tout d’abord la réunion d’impulsion  : elle est destinée à indiquer aux ministères concernés une orientation gouvernementale en application de laquelle doivent être préparées une ou plusieurs décisions nécessaires à sa mise en œuvre. Les réunions dites «  de programmation  » concernent les projets de lois et cherchent à vérifier l’opportunité politique et la nécessité juridique desdits projets, ainsi que la réalisation de l’étude d’impact afférente, qui est, depuis la révision constitutionnelle du 23   juillet   2008, un préalable obligatoire. Existe ensuite la réunion d’arbitrage  : elle a pour objet de faire connaître la décision du Premier ministre soit, chaque fois que cela est possible, pendant la réunion, soit, à défaut, après la réunion.

Il s’agit de l’arbitrage sur un texte législatif ou réglementaire avant la saisine du Conseil d’État pour l’examiner. L’étude d’options recensant les différentes possibilités d’action ou variantes rédactionnelles est élaborée par le ministre responsable de la préparation et de la mise en œuvre de la décision envisagée. La réunion peut aussi concerner l’arbitrage sur une communication ou sur une décision mettant en cause plusieurs ministères. Enfin, la réunion de mise en forme, coprésidée par le SGG et par un membre du cabinet du Premier Ministre, est destinée, après un avis du Conseil d’État ou après un débat en Conseil des ministres, à mettre définitivement en forme les textes nécessaires. Ces RIM sont souvent la conséquence de désaccords persistants entre les ministères impliqués dans un projet et qui font remonter l’arbitrage au niveau de Matignon. Elles cherchent à obtenir une position unique, matérialisée par un relevé de décisions rédigé par le chargé de mission du SGG, adressé au président de la réunion, puis, après l’approbation de celui-ci, «  bleui  » et adressé à l’ensemble des participants. Le nombre de RIM est en forte augmentation depuis 1958, comme l’indiquent les chiffres

Au total, la corrélation est constatée entre le nombre de réunions interministérielles et celui des lois et décrets publiés au Journal officiel. Ces réunions, qui étaient de l’ordre de 150 par an aux débuts de la Cinquième République, atteignaient déjà la barre des 1   067 en 1980, pour monter jusqu’à 1   836 en 1982, puis revenir vers 1   400 dans les années suivantes et se stabiliser en moyenne à ce niveau depuis lors.

Si, à l’issue de plusieurs tentatives de trouver un accord en RIM, des divergences interministérielles irréductibles demeurent et qu’une absence de décision en résulte, le dossier en souffrance remonte au directeur de cabinet du Premier ministre, qui peut convier les directeurs de cabinet des quelques ministres intéressés pour une réunion ad hoc dans son bureau afin de trouver une solution, et/ ou remonte directement à l’arbitrage du Premier ministre en personne. Le Premier ministre peut alors suivre les conclusions de la note établie par un de ses conseillers et son directeur de cabinet et prendre la décision finale communiquée par une lettre adressée aux ministres concernés, ou bien convoquer une réunion des ministres concernés au terme de laquelle il fera connaître son arbitrage.

Si les ministres peuvent se faire représenter aux réunions des comités interministériels, en revanche, ils ne peuvent se soustraire aux réunions de ministres. Quoi qu’il en soit, dans ces deux types de réunions, les ministres peuvent se faire accompagner d’un membre de leur cabinet, ce qui est souvent le cas.

Les comités interministériels, qui sont les instances les plus formelles, sont créés par un décret qui précise leur domaine de compétence et leur composition, en vue de suivre la politique du gouvernement dans un domaine déterminé intéressant plusieurs ministères. Ces comités, dont certains ne se réunissent jamais, sont en théorie présidés par le Premier ministre, mais en pratique par un membre de son cabinet, voire un membre du SGG966. Au contraire de ce qui avait été imaginé aux débuts de la Cinquième République, ils ne sont jamais devenus de véritables lieux du travail gouvernemental, mais sont parfois des moments de solennité propices à faire l’annonce de certains trains de mesure.

Outre le Conseil des ministres, mentionné par l’article   9 de la Constitution –  pièce maîtresse de la coordination de l’action gouvernementale  –, présidé par le président de la République, auquel participent le Premier ministre et les ministres pleins et délégués (mais pas les secrétaires d’État, à moins d’y être conviés par le président pour examiner un sujet relevant de leurs attributions), ainsi que le secrétaire général du gouvernement et le secrétaire général de la présidence, des conseils interministériels réunissent le Premier ministre et certains membres du gouvernement sous la présidence du chef de l’État. Ces réunions, aussi appelées «  conseils restreints  », se tiennent à l’Élysée sur les questions relevant du domaine partagé entre le président et le Premier ministre, notamment en cas de tension ou de crise internationale, mais aussi sur les domaines de l’action du gouvernement dans lesquels le chef de l’État veut faire une incursion.

Le caractère informel de certaines de ces réunions, parfois tenues pendant le week-end et auxquelles l’absence du secrétaire général du gouvernement garantit qu’elles n’ont pas de procès-verbal, permet d’évoquer librement les grandes orientations des textes à préparer, de trancher des différends, etc. Il arrive aussi que le secrétaire général ou les conseillers de la présidence convoquent ou reçoivent un ou plusieurs ministres pour régler telle question  : dans de tels cas, les membres du cabinet présidentiel sont susceptibles de faire prévaloir leurs points de vue, en tout cas d’exercer une influence substantielle.

En conclusion, la Cinquième République a ceci de remarquable que le nombre des réunions interministérielles en présence des membres de cabinets et de hauts fonctionnaires s’est fortement accru, tandis que le nombre de réunions de ministres et des comités interministériels tenus en présence des ministres a diminué. Il apparaît ainsi que la coordination de la politique gouvernementale dans la France d’aujourd’hui s’est éloignée des décideurs politiques que sont les ministres pour être soit préemptée directement par le président de la République, quand il s’agit de lancer une initiative ou de donner une impulsion majeure, soit exercée, au nom des ministres, par leurs collaborateurs de cabinets réunis en interministériel.

La principale mission des membres de cabinets est alors d’éviter de donner le spectacle de l’incohérence et de l’inertie, donc de parvenir à un arbitrage des conflits entre directions, entre ministères, mais aussi entre l’État et les intérêts et groupes socioprofessionnels mobilisés. Le rôle des entourages des ministres semble donc déterminant et permet parfois d’obtenir tel ou tel revirement de politique. Il faut souligner pour finir que cette influence des hommes de cabinets, dont la discrétion est sans doute gage de réussite, s’exerce dans et par des négociations officieuses et une action aux confins de la politique, auxquelles la France de la Cinquième République doit d’obtenir une réelle unité d’action entre les membres du gouvernement.

Six mois séparent le lancement des débats sur le budget et le vote de la loi de finances fin décembre. L'évaluation, elle, se tient en juin dans un débat évacué en trois heures.
Ce n'est pas un hasard si la procédure budgétaire fait partie des priorités dans la rénovation des pratiques de l'Assemblée nationale. Comme l'explique son président François de Rugy dans son entretien aux « Echos » , la commission des Finances doit rendre des propositions pour fluidifier l'examen du projet de loi de finances et accorder plus de place à l'évaluation des politiques publiques.

A l'heure actuelle, près de six mois séparent le lancement des débats sur le budget et le vote de la loi de finances fin décembre. Un délai relativement long, durant lequel les hypothèses de croissance et de déficit peuvent évoluer.

Les parlementaires tiennent début juillet un débat d'orientation des finances publiques. A cette époque de l'année, ils connaissent généralement déjà les grands équilibres budgétaires et les crédits accordés à chaque mission (défense, éducation, etc.) pour l'année suivante.

Marathon parlementaire
Le projet de loi de finances est ensuite présenté fin septembre en Conseil des ministres. Le texte détaille les mesures fiscales qui doivent entrer en vigueur l'année suivante. C'est alors que démarre un marathon parlementaire de plus de trois mois. La commission des Finances examine plusieurs centaines d'amendements, sachant que les amendements adoptés en commission sont à nouveau soumis au vote dans l'hémicycle. Fin octobre, le volet recettes est adopté par l'Assemblée avant d'être transmis au Sénat.

C'est ensuite au tour du projet de loi de financement de la Sécurité sociale , puis du volet dépenses du projet de loi de finances et enfin des articles fiscaux non rattachés. Cette dernière partie peut contenir des mesures fiscales majeures, comme les crédits d'impôts ou le prélèvement à la source.

Rectifier la trajectoire
Ce n'est pas fini. Mi-novembre, le gouvernement présente le projet de loi de finances rectificative. Plus communément nommé collectif budgétaire, il permet de rectifier la trajectoire des finances publiques de l'année en cours et contient les mesures fiscales les plus techniques. Une fois que l'Assemblée a achevé son examen, elle est généralement saisie du projet de loi de finances en deuxième lecture. Une troisième lecture peut avoir lieu mi-décembre si la commission mixte paritaire échoue.

Au final, l'automne est presque entièrement consacré à l'examen des trois textes budgétaires. Le Conseil constitutionnel doit se prononcer sur ceux-ci avant fin décembre afin qu'ils puissent être promulgués avant le 1er janvier.

Evaluation en juin
Sur le précédent quinquennat, la commission des Finances a consacré chaque année entre 80 et 100 heures à l'examen de la loi de finances , sans compter les séances publiques.

Voilà pour le vote du budget. L'évaluation des dépenses et des recettes constatées pour l'année passée se tient, elle, en juin. C'est la loi de règlement qui entérine les chiffres. Elle donne lieu à plusieurs milliers de pages de rapports, souvent instructives, de la Cour des comptes. A l'Assemblée, le débat est évacué en trois heures.

Ingrid Feuerstein

Questions Au Gouvernement (QAG) le mercredi après-midi : pour exister, il faut une spécialité ou de la notoriété préexistante. Entre les députés qui arrivent en retard et ceux qui partent tôt, il vaut mieux passer au début du milieu (5ème position par exemple).

Les membres du gouvernement ne sont pas censés connaître les questions à l'avance. Mais leurs collaborateurs peuvent leur signaler en assistant à des réunion de groupes ou prétexter qu'ils seront peut-être absents. A partir de 13h30, ils finissent par tout connaître et préparent leurs ministres à répondre.

Interdiction du cumul des fonctions parlementaires et de maire d'une ville partir de 10 000 habitants : pas assez de temps autrement. Paradoxalement, la loi sur le non cumul n'intedit pas d'être parlementaire et membre d'un exécutif régional ou départemental (et de cumuler les indemnités). D'où des conflits d'intérêts sur la répartion des dotations de l'Etat et un parlement coupé des problématiques rurales.

Relations entre Collectivités locales et l'Etat (Dotations Globales de Fonctionnement, DGF)

Les communes, les intercommunalités, les départements et les régions doivent déposer leur trésorerie auprès de l'Etat. Leur comptabilité est tenue par les agents publics du Ministère des finances. Tous les mois un état consolidé de la situation financière globale est établi sous la forme d'un fichier, le SPOCC (Situation Périodique des Opérations Comptables des Collectivités). En 2015, les dotations de l'Etat représente 25% des recettes des collectivités avec de fortes disparités : 447 € par habitant à Paris contre 79 € dans une petite commune de l'Est de la France, 2 182 €à Val d'Isère.

CIF : commission des infractions fiscales composé de 8 magistrats du Conseil d'Etat, 8 de la Cour des Comptes, 4 de la Cour de Cassation, 4 personnalités qualifiés nommées par les présidents des deux assemblées.

Les Présidents de commission des finances et des rapporteurs généraux du budget des deux assemblées ne peuvent pas se voir opposé le secret fiscal par l'administration mais eux mêmes sont ensuite soumis au secret.

La création des lois : la contrainte du Conseil Constitutionnel

Ses décisions sont sans appel contrairement à d'autres instances juridictionnelles. Le Président, le gouvernement et la grande majorité des parlementaires ne commentent pas.

Son rôle est de veiller à la conformité des lois.

La nomination de ses membres par le Président de la République en exercice pose toutefois des questions du caractère politique des nominations.

Le problème du Conseil, c'est que des parlementaires peuvent perdre énormement de temps à imaginer des lois puis de les faire voter pour ensuite se les faire retoquer définitivement par le Conseil. Il faudrait pouvoir tester le conseil en amont comme il est déjà possible de tester le Conseil d'Etat pour le gouvernement avant de déposer un projet de loi. Pour que cela fonctionne, il faudra prévoir des mesures pour éviter l'engorgement.

Naipaul : un regard sombre sur l'Afrique post-colonialeLauréat du prix Nobel de littérature, V.S. Naipaul est couronné pour une £uvre très largement tournée vers les sociétés post-coloniales, notamment en Afrique. L'écrivain y développe une critique acerbe de ces «sociétés incomplètes».
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Réagir à l'articleNaipaul, est-il un écrivain politique ? Il l'est profondément, si l'on en croit le critique palestino-américain Edward Saïd qui en cite pour preuve la lecture invariablement pessimiste de la décolonisation que fait Naipaul dans ses livres. En effet, dans ses romans comme dans ses essais, l'auteur de L'Enigme de l'Arrivée s'est attaché à dénoncer les fantasmes et les échecs des nationalismes contemporains, qui ont pris le relais des empires coloniaux finissant. Il a parcouru le monde post-impérial de long en large, établissant avec une grande lucidité la géographie politique et émotionnelle de ce qu'il appelle les «sociétés incomplètes» issues de la colonisation. Critique sévère des dérives des nations nouvellement indépendantes, il n'oublie pas la responsabilité de l'Europe dans les problèmes dont souffrent ses ex-colonies. Il n'oublie pas non plus le rôle primordial que l'impérialisme occidental a joué dans la pacification du monde et dans la diffusion de la pensée moderne aux quatre coins du globe.

Issu lui-même de l'univers post-colonial caribéen, il a nourri ses récits de ses propres expériences des «societés incomplètes». La société caribéenne multiraciale, née de la colonisation et gouvernée par des «hommes de paille» violents et corrompus, est au coeur des premiers romans de Naipaul. C'est également le cas du Congo et de la Côte d'Ivoire... L'écrivain n'éprouve aucune sympathie pour les régimes qui se sont installés dans ces pays au lendemain des indépendances. Son séjour à l'Université de Makerere (Ouganda) dans les années 60 et les voyages effectués au Congo-Zaïre à cette époque, ont fini par le convaincre de l'étendue du mal. «Je me suis retrouvé, se souvient-il, dans une ville autrefois prospère, abandonnée par les Belges. Les réverbères avaient commencé à se rouiller. Il y avait du sable partout. Des vérandas s'étaient écroulées. Les Africains squattaient les maisons, tout comme autrefois les premiers Anglais avaient squatté les villas romaines. Voilà que l'Afrique avait fait un saut en arrière de quinze siècles. Les autochtones squattaient les ruines de la civilisation. On pouvait presque voir la brousse en train de regagner le terrain perdu...» 
Naipaul stigmatise la mégalomanie d'Houphouët-Boigny

Cette vision quasi-apocalyptique du monde contemporain avait à l'époque poussé Naipaul à écrire par provocation que l'Afrique n'avait plus d'avenir. Ses premiers récits mettant en scène l'Afrique postcoloniale, réunis dans le recueil intitulé Dis-moi qui tuer (1971), reflètent ce pessimisme. Il stigmatise la mégalomanie du président de la Côte d'Ivoire dans «Les Crocodiles de Yamoussoukro», paru dans le recueil Sacrifice (1984). Mais c'est dans son roman A la courbe du fleuve que Naipaul a réussi à rendre puissamment la stagnation et la vulnérabilité de l'Afrique des indépendances. Ce roman raconte la dérive matérielle, psychologique et spirituelle du pays du «centre», qui n'est pas sans rappeler le Zaïre du maréchal Mobutu. Un «grand homme» règne en maître sur ce pays imaginaire. Après avoir pris le pouvoir, il s'est proclamé président à vie. Il prêche le socialisme, fait des discours-fleuves rédigés par un intellectuel parisien et réprime dans le sang les moindres velléités d'opposition. La scène finale du livre, qui décrit un vieux vapeur à la dérive au milieu des jacinthes blanches, évoque métaphoriquement le sort peu enviable d'un continent marginalisé et condamné aux malheurs.

Cette critique naïpaulienne de la rhétorique du nationalisme noir en Afrique ou dans les Caraïbes n'a pas manqué, comme on peut l'imaginer, de susciter des controverses. On a reproché à l'auteur de s'être laissé influencer par Conrad et d'avoir créé son «grand homme» à l'image de Kurtz de Apocalypse now! Pour Derek Walcott, autre grand caribéen et prix Nobel de littérature 1992, la prose de Naipaul est défigurée par «la répulsion que lui inspirent manifestement les Noirs». Le nigérian Chinua Achebe a qualifié A la courbe du fleuve d'«ineptie pompeuse». Faisons confiance à Edward Saïd pour faire la part des choses. Il écrit que si en Occident «Naipaul est considéré comme un maître de la fiction et un témoin important de la désintégration et de l'hypocrisie du tiers monde, dans les pays postcoloniaux il est montré du doigt comme un pourvoyeur de stéréotypes (...), mais cela ne les empêche pas de reconnaître ses talents d'écrivain!»

par Tirthankar  Chanda

Article publié le 12/10/2001 sur RFI

Quand une ex-serveuse d'origine porto-ricaine pleine d'énergie devient la lumière de la gauche américaine.

FIGAROVOX. - Le langage commun dit «on n'arrête pas le progrès». Est-ce vrai?

Olivier REY. - Ce que désigne ici le mot progrès est le développement technique. Dans un régime capitaliste et libéral, orienté vers le profit, l'appât du gain ne cesse de stimuler ce développement, qu'on appelle désormais «innovation». Réciproquement, toute technique susceptible de rapporter de l'argent sera mise en œuvre.

On pourrait penser que les comités d'éthique contrecarrent le mouvement. Tel n'est pas le cas. Jacques Testart (biologiste ayant permis la naissance du premier «bébé éprouvette» en France, en 1982, et devenu depuis «critique de science», ndlr) considère que «la fonction de l'éthique institutionnelle est d'habituer les gens aux développements technologiques pour les amener à désirer bientôt ce dont ils ont peur aujourd'hui». Ces comités sont là pour persuader l'opinion que les «responsables» se soucient d'éthique, et ainsi désarmer ses préventions. Quand une nouvelle technique transgressive se présente, le comité s'y oppose mais, en contrepartie, avalise d'autres techniques un tout petit peu moins nouvelles ou un tout petit peu moins transgressives. Finalement, les comités d'éthique n'arrêtent pratiquement rien, ils se contentent de mettre un peu de viscosité dans les rouages. Ils ont un rôle de temporisation et d'acclimatation.

Dans le domaine environnemental, il y a aujourd'hui une certaine prise de conscience. Pourquoi cette prise de conscience dans le domaine écologique n'est-elle pas étendue au domaine sociétal?

Le principe de précaution a été détourné de son sens : on l'invoque à tort et à travers pour de simples mesures de prudence ce qui permet de ne pas l'appliquer là où il devrait l'être.

Le lien entre la destruction des milieux naturels et certaines actions humaines est flagrant, ou à tout le moins facile à établir. En ce qui concerne la vie sociale, beaucoup s'accorderont à penser que la situation se dégrade, mais les causes de cette dégradation sont multiples et les démêler les unes des autres est une entreprise ardue. Les initiatives «sociétales» jouent certainement un rôle, mais compliqué à évaluer, d'autant plus que leurs conséquences peuvent s'amplifier au fil des générations et, de ce fait, demander du temps pour se manifester pleinement. Dans ces conditions, il est difficile de prouver les effets néfastes d'une loi et, y parviendrait-on, difficile également de faire machine arrière alors que les mœurs ont changé.

En matière d'environnement, la France a inscrit dans sa constitution un principe de précaution: lorsqu'un dommage, quoique incertain dans l'état des connaissances, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités doivent évaluer les risques et prendre des mesures pour prévenir ce dommage. Ce principe, sitôt adopté, a été détourné de son sens: on l'invoque à tort et à travers pour de simples mesures de prudence - ce qui permet de ne pas l'appliquer là où il devrait l'être. (On parle du principe de précaution pour recommander l'installation d'une alarme sur les piscines privées, mais on oublie son existence au moment de légiférer sur les pesticides ou les perturbateurs endocriniens qui dérèglent et stérilisent la nature.) L'expression «principe de précaution» mériterait de voir son usage restreint aux cas qui le méritent vraiment. En même temps, cet usage devrait être étendu aux mesures «sociétales», dont les effets sur le milieu humain peuvent être graves et irréversibles. La charge de la preuve doit incomber à ceux qui veulent le changement, non à ceux qui s'en inquiètent.

La charge de la preuve doit incomber à ceux qui veulent le changement, non à ceux qui s'en inquiètent.

On parle de plus en plus souvent du clivage entre le «peuple» et les «élites». Qui est à l'origine des lois sociétales? Est-ce la société dans son ensemble, le droit ne faisant que s'adapter, ou sont-ce au contraire les «élites» qui tentent de changer celle-ci par le truchement du droit?

Je suis réservé à l'égard des partages binaires de l'humanité. Par ailleurs, il me semble que le problème central aujourd'hui tient moins à l'existence d'élites qu'au fait que les prétendues élites n'en sont pas. Je veux dire que certaines personnes occupent des places en vue ou privilégiées. Mais il suffit de les écouter parler ou d'observer leur comportement pour comprendre qu'elles constituent peut-être une caste, mais certainement pas une élite! Le risque aussi, à opposer frontalement «peuple» et «élites», est d'exonérer trop vite le peuple de maux auquel il collabore. Par exemple, les électeurs s'indignent à juste titre que ceux qu'ils élisent trahissent leurs promesses. Mais quelqu'un qui serait à la fois sensé et sincère serait-il élu?

Les soi-disant dirigeants dirigent très peu : leur rôle est d'accompagner le mouvement, de le favoriser, d'y adapter la société. C'est le sens, par exemple, du « En Marche ! » d'Emmanuel Macron. En marche vers quoi ?

La vérité est que nous sommes tous engagés dans un gigantesque processus de planétarisation (je préfère ce terme à celui de mondialisation, car ce vers quoi nous allons n'a aucune des qualités d'ordre et d'harmonie que les Romains reconnaissait au mundus, traduction latine du grec cosmos). S'il y avait un partage pertinent de la population à opérer, ce serait peut-être celui-ci: d'un côté les ravis de la planétarisation - en partie pour le bénéfice qu'ils en tirent à court terme, en partie par aveuglement ; de l'autre les détracteurs de la planétarisation - en partie parce qu'ils en font les frais, en partie parce qu'ils voudraient que la possibilité de mener une vie authentiquement humaine sur cette terre soit sauvegardée.

Il est indéniable que ce qu'on appelle aujourd'hui l'élite compte presque exclusivement des ravis de la planétarisation. Cela étant, ces soi-disant dirigeants dirigent très peu: leur rôle est d'accompagner le mouvement, de le favoriser, d'y adapter la société. C'est le sens, par exemple, du «En Marche!» d'Emmanuel Macron. En marche vers quoi? Peu importe, l'important est d'«aller de l'avant», même si cela suppose d'accentuer encore les ravages. Les lois sociétales participent de ce «marchisme». Par exemple, la famille à l'ancienne est un des derniers lieux de résistance au mouvement de contractualisation généralisée. Tout ce qui peut la démantibuler est donc bon à prendre, «va dans le bon sens».

D'où est venu ce processus? Pourrait-il s'arrêter un jour?

« Moi, je suis seul, et eux, ils sont tous »

Dostoïevski

On décrit souvent la modernité comme un passage de l'hétéronomie - les hommes se placent sous l'autorité de la religion et de la tradition -, à l'autonomie - les hommes se reconnaissent au présent comme les seuls maîtres à bord. Un espace infini semble alors s'ouvrir aux initiatives humaines, tant collectives qu'individuelles. Mais libérer l'individu de ses anciennes tutelles, cela signifie libérer tous les individus, et l'amalgame de cette multitude de libertés compose un monde dont personne ne contrôle l'évolution, et qui s'impose à chacun. Comme le dit l'homme du souterrain de Dostoïevski, dans une formule géniale: «Moi, je suis seul, et eux, ils sont tous». L'individu est libre mais, à son échelle, complètement démuni face au devenir du monde. Le tragique est que c'est précisément la liberté de tous qui contribue, dans une certaine mesure, à l'impuissance de chacun. La politique se dissout dans un processus économique sans sujet. Comme l'a écrit Heidegger, nous vivons à une époque où la puissance est seule à être puissante. Ce qui ne veut pas dire que tout le monde soit logé à la même enseigne: il y a ceux qui se débrouillent pour surfer sur la vague, beaucoup d'autres qui sont roulés dessous.

Ce processus est-il maîtrisable par une restauration politique?

La politique ne s'épanouit qu'à des échelles limitées, au-delà desquelles elle dépérit. C'est pourquoi le grand argument qui a été seriné aux Européens a été une pure escroquerie.

Politique vient de polis qui, en grec, désignait la cité. Pour les Grecs, les Perses étaient des barbares non parce qu'ils auraient été ethniquement inférieurs, mais parce qu'ils vivaient dans un empire. La politique ne s'épanouit qu'à des échelles limitées, au-delà desquelles elle dépérit. C'est pourquoi le grand argument qui a été seriné aux Européens, que leurs nations étaient trop petites pour exister encore politiquement et devaient transférer leur souveraineté à une entité continentale, où la politique retrouverait ses droits, a été une pure escroquerie. La politique n'a pas été transférée des nations à l'Union européenne, elle s'est simplement évaporée - à vrai dire tel était, sous les «éléments de langage» destinés à le masquer, le but recherché.

La nation mérite d'être défendue parce que c'est la seule échelle où une vie politique existe encore un peu. En même temps, des nations comme la France, l'Allemagne ou le Royaume-Uni sont déjà trop grandes pour que la politique y joue pleinement son rôle. Dans les années 1850, Auguste Comte déplorait l'unification italienne comme un mouvement rétrograde, et pensait qu'à l'inverse, c'était la France qui aurait dû se diviser en dix-sept petites républiques (soixante-dix en Europe). Selon lui, c'était seulement après s'être ancrées dans une vie à cette dimension que les petites patries auraient été à même de se réunir de façon féconde, afin de traiter ensemble les questions qui outrepassent leur échelle.

Aujourd'hui la Suisse est l'État européen où la démocratie est la plus vivace.

Aujourd'hui la Suisse, avec ses huit millions d'habitants et sa vie cantonale, est l'État européen où la démocratie est la plus vivace. Et historiquement, les cités de la Grèce classique, entre le VIe et le IVe siècle avant notre ère, ainsi que les cités-États italiennes de la Renaissance (Florence comptait moins de 100 000 habitants du temps de sa splendeur) constituent des réussites inégalées, qui montrent qu'en étant ouvertes sur le monde, des patries de petite taille sont capables de resplendir dans tous les domaines.

Le problème est que même si beaucoup de petits États sont préférable à quelques gros, un gros État dispose d'un avantage: il est en mesure d'écraser un voisin plus petit. De là la tendance à la croissance en taille, quand bien même tout le monde, au bout du compte, devrait y perdre.

Le processus inverse est-il possible? Peut-on imaginer que la petitesse devienne la norme?

Il n'y a pas de détresse sur terre qui puisse être soulagée, sauf à petite échelle

Leopold Kohr

L'Autrichien Leopold Kohr (lauréat du prix Nobel alternatif en 1983) demeure malheureusement très méconnu. En 1957, dans son livre The Breakdown of Nations, il écrivait: «Il n'y a pas de détresse sur terre qui puisse être soulagée, sauf à petite échelle. […] C'est pourquoi par l'union ou par l'unification, qui augmente la taille, la masse et la puissance, rien ne peut être résolu. Au contraire, la possibilité de trouver des solutions diminue au fur et à mesure que le processus d'union avance. Pourtant, tous nos efforts collectivisés et collectivisants semblent précisément dirigés vers ce but fantastique - l'unification. Qui, bien sûr, est aussi une solution. La solution de l'effondrement spontané».

Les choses étant ce qu'elles sont, je crains qu'il ne faille en passer par de tels effondrements. Quand je dis cela, je me fais traiter de Cassandre. Je rappellerai toutefois que dans la mythologie grecque, les mises en garde de Cassandre étaient toujours fondées, le problème étant que personne ne la croyait. Ainsi, malgré ses avertissements, les Troyens firent-ils entrer le cheval de bois dans leur ville. On ne peut pas dire que cela leur ait réussi. Par ailleurs, si les effondrements qui se préparent ont de quoi faire peur, car ils engendreront de nombreuses souffrances, la perspective n'est pas seulement négative: ils peuvent aussi être l'occasion pour les peuples d'échapper aux fatalités présentes, et de revenir à la vie

La règle des entourages : cabinets et conseillers de l'exécutif
Bloc-notes pour
Le règne des entourages: Cabinets et conseillers de l'executif (ACADEMIQUE) (French Edition)
Eymeri-Douzans, Jean-Michel

RÔLES ET POUVOIR

Pour doter le président du Conseil de sa propre administration autonome, l’article 23 de la loi de finances du 24 décembre 1934 et le décret du 31 janvier 1935 ont créé le secrétariat général du gouvernement (SGG) 959, organe administratif permanent contrairement au caractère éphémère des cabinets des ministres et du Premier d’entre eux.

Certes discret et peu étudié, le SGG se trouve au cœur des dynamiques du travail gouvernemental dans notre pays960. Outre le secrétaire général en personne, il comprend un directeur, un directeur de cabinet, un chef de cabinet et une équipe de chargés de mission thématiques, fonctionnaires de carrière détachés pour un temps au SGG, appelés à suivre, en liaison quotidienne avec les membres du cabinet du Premier ministre compétents, l’activité de plusieurs ministères, ainsi que celle des comités interministériels.

La première mission du SGG est de veiller à la bonne organisation du travail gouvernemental.

À ce titre, il assure le bon fonctionnement et la régularité de l’action gouvernementale. Intervenant à toutes les étapes de l’élaboration des décisions du gouvernement, il est chargé de la préparation du programme de travail du gouvernement et du Conseil des ministres, ainsi que du secrétariat de l’ensemble des réunions et comités interministériels dont il établit, diffuse et conserve les comptes rendus – les fameux « bleus de Matignon », ainsi appelés du fait de la couleur du papier utilisé dès lors que le document contient une décision ou instruction pour action –, officialisant les discussions et pérennisant les compromis qui y sont passés.

Il coordonne aussi la phase de consultation du Conseil d’État pour les textes les plus importants.
Toutes les affaires sont simultanément traitées par un membre du cabinet politique du Premier ministre pour le contenu de la décision et par l’un des chargés de mission administratifs du SGG pour la logistique, la préparation des dossiers, l’organisation des réunions, le respect des règles juridiques et la conservation des archives. Une symbiose entre de nombreux membres du cabinet du Premier ministre, les directeurs des cabinets ministériels, les fonctionnaires du SGG, et même certains collaborateurs du président de la République, souvent tous issus des mêmes corps et formés à la même école, permet – y compris lors descohabitations – des discussions et des arbitrages qui évitent bien des conflits961. Cette communauté de formation, de culture et de valeurs entre les membres des cabinets – à rôle politique – et la trentaine de fonctionnaires du SGG – dont le rôle est fait de technicité juridique et de mémoire de la République pour en incarner la continuité – permet un fonctionnement harmonieux des réunions de travail gouvernemental.
De plus, la mission de coordination des administrations centrales confiée au SGG a été accrue ces dernières années, avec l’instauration d’une réunion périodique, sous la présidence du secrétaire général du gouvernement, de tous les secrétaires généraux des ministères, lesquels partagent pour la plupart cette communauté de formation et de culture juridique qui facilite les relations de travail. Tout l’enjeu de cette organisation du travail gouvernemental sous l’égide de Matignon est d’assurer l’efficience des ministres et de leurs collaborateurs de cabinets dans la mise en œuvre du programme gouvernemental pour lequel la majorité qui soutient le gouvernement a été élue. Les gouvernements de la Cinquième République comportent, selon les cas, de 20 à 48 membres, au nombre desquels chacun des ministres de plein exercice assure seul la direction administrative de son département ministériel, dans son domaine de compétence tel que déterminé par son décret d’attributions. Le nombre des ministres, leur autonomie relative et la nature transversale des grands enjeux de politiques publiques impliquent un travail en commun, une coordination interministérielle poussée et des arbitrages au niveau de Matignon. À ces fins, tout nouveau Premier ministre, dans le silence des textes constitutionnel et législatifs, s’efforce, dès son arrivée aux affaires, de fixer avec le secrétaire général du gouvernement, par circulaire, le format et les effectifs des cabinets de ses ministres, ainsi que l’organisation du travail gouvernemental et des réunions interministérielles.

Car, sous la Cinquième République, le Premier ministre, légitimé par sa nomination par le président de la République, disposant d’une majorité parlementaire disciplinée par le fait majoritaire, titulaire de plusieurs pouvoirs de décision, ne détient pas pour autant de pouvoir hiérarchique en bonne et due forme sur les ministres.
Pour exercer la fonction principale que lui confie l’article 21 de la Constitution – « Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement » –, l’intéressé dispose d’un pouvoir d’impulsion, de coordination et d’arbitrage.

Ce pouvoir lui permet d’assurer la cohérence de l’action gouvernementale, c’est-à-dire non seulement d’animer l’action des différents ministres, mais surtout de trancher les conflits de compétences ou les divergences d’appréciation entre les ministres – c’est la notion d’arbitrage – et de fixer les moyens financiers des administrations respectives par ses arbitrages budgétaires. Le pouvoir fondamental d’arbitrage du Premier ministre, qui n’est pas mentionné dans la Constitution, se justifie par le principe de solidarité ministérielle, qui implique tant l’absence de toute manifestation publique de désaccord ou de réserve de la part d’un membre du gouvernement que l’attribution à un seul membre du gouvernement de la responsabilité d’exposer au public le sens de chaque mesure décidée. Ce principe de solidarité gouvernementale est issu de l’article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 : « Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique du gouvernement. » Il affirme la cohérence de l’action gouvernementale.

De la dépendance envers le Parlement sous les régimes antérieurs, les cabinets ministériels sont donc passés depuis 1958 sous le contrôle et la surveillance des cabinets du président de la République et du Premier ministre, dont les effectifs sont à la fois hiérarchisés et très importants.

Il faut tout d’abord mentionner deux sortes de réunions qui permettent d’organiser et de programmer le travail gouvernemental. La première, la réunion des directeurs de cabinet, se tient tous les lundis sous la présidence du directeur de cabinet du Premier ministre : elle permet d’élaborer, à partir des demandes des ministres, le programme de travail du gouvernement en liaison avec le cabinet de chacun des ministres, ainsi que de régler les questions générales de coordination.

En second lieu, il se tient dans chaque cabinet de ministre une réunion hebdomadaire de cabinet – tous les mercredis matin pendant le Conseil des ministres – qui permet, par la présence de tous les membres du cabinet, de faire un tour de table, de distribuer et de programmer le travail de chacun. Des négociations d’attribution de dossier entre conseillers peuvent s’y conclure par une décision d’arbitrage du directeur de cabinet, voire du ministre.

À l’occasion du tour de table, un bilan et une prospective de travail sont établis pour chacun. À cet égard, deux types de cabinet coexistent : ceux dont les membres ne sont que de simples agents d’exécution, qui suivent les positions de leur administration parce qu’ils ne peuvent ou ne veulent soutenir une autre orientation, et ceux dont les membres ont l’ambition de faire acter leurs projets par le ministre, puis par les services.

À cela se surajoute une distinction, en fonction de la taille des équipes, entre les cabinets dont les membres sont appelés à superviser les activités de plusieurs directions d’administration centrale, ce qui les place déjà eux-mêmes en position d’arbitrage entre les intérêts et préoccupations de ces directions, et les cabinets plus volumineux et spécialisés, où chaque conseiller technique ne supervise qu’une seule direction dont il est « le correspondant au cabinet » – selon la formule courante à Bercy où cette configuration est classique.

Les réunions internes de coordination avec les services administratifs C’est une constante d’observation que les ministres sont méfiants à l’égard de l’administration centrale dont leur nomination les désigne comme chef. Les hauts fonctionnaires des services ont en effet été nommés ou ont fait carrière sous d’autres gouvernements ou d’autres majorités ; de plus, le temps administratif – long – n’est pas le temps politique – nécessairement court – et donne aux services une permanence qui les soustrait à l’emprise du politique. Aussi la séparation des fonctions entre la responsabilité politique monopolisée par le ministre et son cabinet, d’une part, et, d’autre part, le rôle de l’administration qui doit se limiter à éclairer les choix politiques en leur apportant les informations techniques nécessaires, puis à les appliquer sans se substituer aux décideurs politiques, permet de limiter les effets des alternances politiques sur l’administration et de préserver le domaine d’action propre des fonctionnaires. Les membres de cabinets ont précisément pour rôle d’aider leur ministre dans son interface avec son administration centrale. À ce titre, les collaborateurs de cabinets coordonnent les divers points de vue des directions du ministère, à la fois en exerçant un contrôle étroit sur leur activité et en impulsant les directives du ministre. Le conseiller prend connaissance de la position de chaque service, la motivation de chacun et, par un compromis constructif, élabore « la » position ministérielle. Ce faisant, il essaie le plus souvent d’associer les services à la construction de la décision, afin de leur en faire endosser la paternité partagée et de vaincre les réticences génératrices d’inertie administrative. Le cabinet du ministre évoque aussi de nombreuses affaires en apparence mineures parce qu’il envisage d’y donner une solution différente de celle proposée par les services. Celui-ci agit parfois directement, réexaminant les études techniques et jugeant en opportunité politique de ce qu’il convient de faire. La coordination des services de l’administration permet ainsi une harmonisation des positions et la mise en œuvre d’un pouvoir de persuasion pour les membres du cabinet.

Les exigences de la coordination interministérielle sont très fortes, en raison de la nature sans cesse plus transversale des grands enjeux d’action publique de notre temps, de l’accroissement des attentes des citoyens envers la puissance publique et aussi du volume des effectifs ministériels. Ce dernier entraîne la multiplicité d’actions transversales impliquant plusieurs ministères, d’où un nécessaire processus de coordination interministérielle et d’arbitrages à l’échelon du Premier ministre.
Deux conceptions de l’arbitrage du Premier ministre ont été soutenues et mises en œuvre. D’une part, l’on peut concevoir la possibilité et la valeur de l’expression publique des divergences quant aux actions ministérielles, conduisant le Premier ministre à départager publiquement ces différends, voire à les faire trancher après un débat en Conseil des ministres964. D’autre part et au contraire, il existe une conception plus prudente et plus discrète consistant à résoudre, sous couvert du secret des délibérations gouvernementales, les différends plus en amont du processus décisionnel, dans le cadre des réunions interministérielles (RIM) tenues à Matignon sous l’égide du cabinet du Premier ministre et du SGG, ou des comités interministériels, et ce afin d’afficher envers l’extérieur une position commune.

Du fait que cette seconde version est en pratique la plus fréquemment retenue depuis 1958, le cabinet du Premier ministre, composé selon les cas de 50 à 60 membres de haut niveau dont les attributions recouvrent la totalité des compétences de chaque département ministériel, est au cœur des dynamiques incessantes de la négociation interministérielle et des arbitrages sur lesquels elle débouche. Le cabinet du Premier ministre se trouve en cela au point d’articulation entre la présidence de la République, les ministres, leurs cabinets et leurs services, et les assemblées parlementaires.
Elles regroupent, sous la présidence d’un membre du cabinet du Premier ministre, voire de son directeur de cabinet, les représentants des différents ministères concernés par un sujet précis. Les convocations émises par le cabinet du Premier ministre sont adressées soit aux seuls membres des cabinets ministériels, soit à ceux-ci et aux fonctionnaires des services d’administration centrale. Toutefois, seuls les cabinets des ministres concernés décident des participants aux RIM car ils sont les seuls habilités à y représenter leur ministre. En pratique, chaque ministère est représenté par un attelage formé d’un membre du cabinet de chaque ministre accompagné d’un fonctionnaire de la direction concernée censée être d’un niveau hiérarchique tel que chaque binôme puisse prendre position au nom de son ministre.

S’y ajoutent, en tant qu’observateurs, des collaborateurs de la présidence de la République, dont la présence permet au chef de l’État d’être informé et d’intervenir En plus, sont convoqués à ces RIM un représentant du ministère de la Justice, en raison des aspects juridiques, et un représentant du ministère du Budget, compte tenu de l’impact financier de tout arbitrage. Le membre du cabinet du Premier ministre est assisté, dans son rôle de présidence, par le chargé de mission administratif qui, au sein du secrétariat général du gouvernement, a compétence sur le dossier en discussion.

Trois types de réunion interministérielle, dont les objets sont différents, coexistent. L’on trouve tout d’abord la réunion d’impulsion : elle est destinée à indiquer aux ministères concernés une orientation gouvernementale en application de laquelle doivent être préparées une ou plusieurs décisions nécessaires à sa mise en œuvre. Les réunions dites « de programmation » concernent les projets de lois et cherchent à vérifier l’opportunité politique et la nécessité juridique desdits projets, ainsi que la réalisation de l’étude d’impact afférente, qui est, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, un préalable obligatoire. Existe ensuite la réunion d’arbitrage : elle a pour objet de faire connaître la décision du Premier ministre soit, chaque fois que cela est possible, pendant la réunion, soit, à défaut, après la réunion.

Il s’agit de l’arbitrage sur un texte législatif ou réglementaire avant la saisine du Conseil d’État pour l’examiner. L’étude d’options recensant les différentes possibilités d’action ou variantes rédactionnelles est élaborée par le ministre responsable de la préparation et de la mise en œuvre de la décision envisagée. La réunion peut aussi concerner l’arbitrage sur une communication ou sur une décision mettant en cause plusieurs ministères. Enfin, la réunion de mise en forme, coprésidée par le SGG et par un membre du cabinet du Premier Ministre, est destinée, après un avis du Conseil d’État ou après un débat en Conseil des ministres, à mettre définitivement en forme les textes nécessaires. Ces RIM sont souvent la conséquence de désaccords persistants entre les ministères impliqués dans un projet et qui font remonter l’arbitrage au niveau de Matignon. Elles cherchent à obtenir une position unique, matérialisée par un relevé de décisions rédigé par le chargé de mission du SGG, adressé au président de la réunion, puis, après l’approbation de celui-ci, « bleui » et adressé à l’ensemble des participants. Le nombre de RIM est en forte augmentation depuis 1958, comme l’indiquent les chiffres

Au total, la corrélation est constatée entre le nombre de réunions interministérielles et celui des lois et décrets publiés au Journal officiel. Ces réunions, qui étaient de l’ordre de 150 par an aux débuts de la Cinquième République, atteignaient déjà la barre des 1 067 en 1980, pour monter jusqu’à 1 836 en 1982, puis revenir vers 1 400 dans les années suivantes et se stabiliser en moyenne à ce niveau depuis lors.

Si, à l’issue de plusieurs tentatives de trouver un accord en RIM, des divergences interministérielles irréductibles demeurent et qu’une absence de décision en résulte, le dossier en souffrance remonte au directeur de cabinet du Premier ministre, qui peut convier les directeurs de cabinet des quelques ministres intéressés pour une réunion ad hoc dans son bureau afin de trouver une solution, et/ ou remonte directement à l’arbitrage du Premier ministre en personne. Le Premier ministre peut alors suivre les conclusions de la note établie par un de ses conseillers et son directeur de cabinet et prendre la décision finale communiquée par une lettre adressée aux ministres concernés, ou bien convoquer une réunion des ministres concernés au terme de laquelle il fera connaître son arbitrage.

Si les ministres peuvent se faire représenter aux réunions des comités interministériels, en revanche, ils ne peuvent se soustraire aux réunions de ministres. Quoi qu’il en soit, dans ces deux types de réunions, les ministres peuvent se faire accompagner d’un membre de leur cabinet, ce qui est souvent le cas.

Les comités interministériels, qui sont les instances les plus formelles, sont créés par un décret qui précise leur domaine de compétence et leur composition, en vue de suivre la politique du gouvernement dans un domaine déterminé intéressant plusieurs ministères. Ces comités, dont certains ne se réunissent jamais, sont en théorie présidés par le Premier ministre, mais en pratique par un membre de son cabinet, voire un membre du SGG966. Au contraire de ce qui avait été imaginé aux débuts de la Cinquième République, ils ne sont jamais devenus de véritables lieux du travail gouvernemental, mais sont parfois des moments de solennité propices à faire l’annonce de certains trains de mesure.

Outre le Conseil des ministres, mentionné par l’article 9 de la Constitution – pièce maîtresse de la coordination de l’action gouvernementale –, présidé par le président de la République, auquel participent le Premier ministre et les ministres pleins et délégués (mais pas les secrétaires d’État, à moins d’y être conviés par le président pour examiner un sujet relevant de leurs attributions), ainsi que le secrétaire général du gouvernement et le secrétaire général de la présidence, des conseils interministériels réunissent le Premier ministre et certains membres du gouvernement sous la présidence du chef de l’État. Ces réunions, aussi appelées « conseils restreints », se tiennent à l’Élysée sur les questions relevant du domaine partagé entre le président et le Premier ministre, notamment en cas de tension ou de crise internationale, mais aussi sur les domaines de l’action du gouvernement dans lesquels le chef de l’État veut faire une incursion.

Le caractère informel de certaines de ces réunions, parfois tenues pendant le week-end et auxquelles l’absence du secrétaire général du gouvernement garantit qu’elles n’ont pas de procès-verbal, permet d’évoquer librement les grandes orientations des textes à préparer, de trancher des différends, etc. Il arrive aussi que le secrétaire général ou les conseillers de la présidence convoquent ou reçoivent un ou plusieurs ministres pour régler telle question : dans de tels cas, les membres du cabinet présidentiel sont susceptibles de faire prévaloir leurs points de vue, en tout cas d’exercer une influence substantielle.

En conclusion, la Cinquième République a ceci de remarquable que le nombre des réunions interministérielles en présence des membres de cabinets et de hauts fonctionnaires s’est fortement accru, tandis que le nombre de réunions de ministres et des comités interministériels tenus en présence des ministres a diminué. Il apparaît ainsi que la coordination de la politique gouvernementale dans la France d’aujourd’hui s’est éloignée des décideurs politiques que sont les ministres pour être soit préemptée directement par le président de la République, quand il s’agit de lancer une initiative ou de donner une impulsion majeure, soit exercée, au nom des ministres, par leurs collaborateurs de cabinets réunis en interministériel.

La principale mission des membres de cabinets est alors d’éviter de donner le spectacle de l’incohérence et de l’inertie, donc de parvenir à un arbitrage des conflits entre directions, entre ministères, mais aussi entre l’État et les intérêts et groupes socioprofessionnels mobilisés. Le rôle des entourages des ministres semble donc déterminant et permet parfois d’obtenir tel ou tel revirement de politique. Il faut souligner pour finir que cette influence des hommes de cabinets, dont la discrétion est sans doute gage de réussite, s’exerce dans et par des négociations officieuses et une action aux confins de la politique, auxquelles la France de la Cinquième République doit d’obtenir une réelle unité d’action entre les membres du gouvernement.

Vie politique
Questions Au Gouvernement (QAG) le mercredi après-midi : pour exister, il faut une spécialité ou de la notoriété préexistante. Entre les députés qui arrivent en retard et ceux qui partent tôt, il vaut mieux passer au début du milieu (5ème position par exemple).

Les membres du gouvernement ne sont pas censés connaître les questions à l'avance. Mais leurs collaborateurs peuvent leur signaler en assistant à des réunion de groupes ou prétexter qu'ils seront peut-être absents. A partir de 13h30, ils finissent par tout connaître et préparent leurs ministres à répondre.

Interdiction du cumul des fonctions parlementaires et de maire d'une ville partir de 10 000 habitants : pas assez de temps autrement. Paradoxalement, la loi sur le non cumul n'intedit pas d'être parlementaire et membre d'un exécutif régional ou départemental (et de cumuler les indemnités). D'où des conflits d'intérêts sur la répartion des dotations de l'Etat et un parlement coupé des problématiques rurales.

Relations entre Collectivités locales et l'Etat (Dotations Globales de Fonctionnement, DGF)

Les communes, les intercommunalités, les départements et les régions doivent déposer leur trésorerie auprès de l'Etat. Leur comptabilité est tenue par les agents publics du Ministère des finances. Tous les mois un état consolidé de la situation financière globale est établi sous la forme d'un fichier, le SPOCC (Situation Périodique des Opérations Comptables des Collectivités). En 2015, les dotations de l'Etat représente 25% des recettes des collectivités avec de fortes disparités : 447 € par habitant à Paris contre 79 € dans une petite commune de l'Est de la France, 2 182 €à Val d'Isère.

CIF : commission des infractions fiscales composé de 8 magistrats du Conseil d'Etat, 8 de la Cour des Comptes, 4 de la Cour de Cassation, 4 personnalités qualifiés nommées par les présidents des deux assemblées.

Les Présidents de commission des finances et des rapporteurs généraux du budget des deux assemblées ne peuvent pas se voir opposé le secret fiscal par l'administration mais eux mêmes sont ensuite soumis au secret.

La création des lois : la contrainte du Conseil Constitutionnel

Ses décisions sont sans appel contrairement à d'autres instances juridictionnelles. Le Président, le gouvernement et la grande majorité des parlementaires ne commentent pas.

Son rôle est de veiller à la conformité des lois.

La nomination de ses membres par le Président de la République en exercice pose toutefois des questions du caractère politique des nominations.

Le problème du Conseil, c'est que des parlementaires peuvent perdre énormement de temps à imaginer des lois puis de les faire voter pour ensuite se les faire retoquer définitivement par le Conseil. Il faudrait pouvoir tester le conseil en amont comme il est déjà possible de tester le Conseil d'Etat pour le gouvernement avant de déposer un projet de loi. Pour que cela fonctionne, il faudra prévoir des mesures pour éviter l'engorgement.

3 MARS 2018 PAR JOSEPH CONFAVREUX
L’élection de Trump a suscité maints commentaires sur la déstabilisation démocratique provoquée par l’activisme numérique des artisans de la post-vérité et des théories du complot. Le colloque organisé à l’occasion des dix ans de La Vie des idées a éclairé la question, tout en révélant des divergences politiques et intellectuelles fortes sur le sujet.

À l’occasion de ses dix ans d’existence, La Vie des Idées, « coopérative intellectuelle » fondée et emmenée par Pierre Rosanvallon, historien et professeur au Collège de France, a consacré, mardi 27 février, un vaste colloque à « la démocratie à l’âge de la post-vérité ».

Les échanges, qui se sont tenus devant un amphithéâtre Marguerite de Navarre rempli à craquer, ont pointé les dangers inédits pesant sur le cours des démocraties. Sans toujours convaincre sur la question de savoir « comment inverser la tendance ? » – le sujet de l’après-midi –, en raison de difficultés conceptuelles et matérielles, mais aussi de perspectives politiques discutées ou discutables et d’une conception différente de la démocratie qui partage deux camps intellectuels.

Nicolas de Condorcet
Pierre Rosanvallon a ouvert les débats en les plaçant sous la figure tutélaire de Condorcet et des trois « préconditions » que celui-ci posait pour permettre « l’accomplissement démocratique », à savoir la confiance des citoyens envers leurs institutions, la capacité de ces citoyens à délibérer de manière éclairée, notamment pour choisir leurs représentants, et la possession d’un langage commun afin de pouvoir élaborer accords ou désaccords.
Un impératif qui poussa le célèbre mathématicien, devenu député avant de mourir emprisonné en 1794, à fonder un périodique intitulé le Journal d’instruction sociale, dont chaque numéro éclairait un grand thème : « peuple », « révolution » ou « représentation »…

Selon lui, le sens travesti des mots et la confusion des langues constituaient la cause des malheurs démocratiques, empêchant non seulement la communication entre citoyens et le débat public, mais surtout un accès commun à la réalité.

Pour Pierre Rosanvallon, « l’âge de la post-vérité est caractérisé par un affaissement de ces trois préconditions », et si Condorcet revenait parmi nous, il vivrait un « cauchemar ». Comment comprendre, en effet, que, « dans une société où le niveau d’éducation a autant progressé » par rapport à l’époque de la Révolution française, nous vivions une telle « érosion de la confiance », une telle « confusion de la raison et de l’opinion » et un tel « brouillage des langues » ?

Pour le professeur au Collège de France, « le déclin de la confiance, la relativisation de la vérité et la destruction du langage vont de pair et s’autoalimentent pour dessiner le cercle mortel de la démocratie ». Le problème de la post-vérité n’est pas, en effet, selon lui, un souci marginal, mais au contraire un « problème structurant l’avenir même de nos démocraties ».

Pour l’historien, alors que le XXe siècle a été celui de la mise en danger des démocraties par les totalitarismes, le XXIe constitue en effet « celui de la mise en danger des démocraties par l’âge de la post-vérité ». L’érosion de la confiance, cette « institution invisible », est d’autant plus marquée qu’elle est liée au déclin des deux autres institutions invisibles que sont l’autorité et la légitimité, ainsi qu’à une configuration où le sentiment s’est accru que les « élites » ou les « experts » constituaient un groupe social à part et en soi. Au contraire, à la fin du XIXe siècle, rappelle Rosanvallon, « chaque milieu avait ses élites et ses experts », à la façon dont le PCF possédait « ses artistes, ses savants et aussi ses technocrates ».

Le deuxième élément inquiétant pour la démocratie et la connaissance serait, selon le chercheur, la relativisation de la vérité, relevant elle-même de deux dimensions très différentes. « D’abord une dimension cognitive liée à deux éléments sociologiques. D’un côté, la multiplication des demi-savants à l’âge de l’éducation de masse entraîne un certain relativisme et abaisse la distinction entre le savoir et l’opinion. De l’autre, la complexification du monde conduit certains à vouloir reprendre possession du monde en se fondant sur des théories complotistes. »

Pour l’historien, « alors que le scepticisme informé ou le soupçon argumenté peuvent être des moteurs de la connaissance, les “attaques sceptiques”, pour reprendre les termes de l’historien Carlo Ginzburg, se multiplient et constituent un moyen d’organiser la dissociation de l’opinion et de la raison, avec un rôle accélérateur d’Internet ».

Mais, pour Pierre Rosanvallon, s’ajoute à cela le fait essentiel que le « refuge dans les théories complotistes » vient du fait qu’elles remplissent, au-delà d’une fonction cognitive, une « fonction d’identification politique ».

La « guerre des raisons ou des vérités », à laquelle on assiste de plus en plus fréquemment, « devient un substitut contemporain de la lutte des classes, recouvrant l’opposition entre un peuple et des élites ».

Le monde « des convictions et des croyances » peut ainsi devenir plus important que la réalité en redonnant, « de façon paradoxale, une forme de dignité à des gens » qui en sont souvent privés par ailleurs.

Déconstruire les manifestations de la post-vérité ou les théories du complot exige alors de penser ce « ressort politique et social absolument essentiel », et non seulement de dessiller les yeux des crédules. « On refuse la connaissance non en tant que connaissance, mais parce qu’elle est de plus en plus considérée comme l’apanage de groupes sociaux et d’intérêts », a jugé le professeur.

En effet, même si Juliette Roussin, maître de conférences au Collège de France, a ensuite souligné que « le procès de la démocratie est aussi vieux que la démocratie elle-même », et tenté de dépasser « la partition platonicienne opposant une foule irrationnelle et une minorité éclairée » en cernant « comment le nombre et la raison peuvent converger », Pierre Rosanvallon a mis en exergue que « l’enjeu essentiel » est aujourd’hui sans doute moins cognitif que politique et social.

« Il faut mettre, a-t-il expliqué, la question de la division sociale au centre de la réflexion sur la démocratie, au moment où deux visions de celle-ci s’opposent. L’une prétend que la démocratie pourrait se résoudre dans une sorte d’unanimité technocratique, alors même que l’idéal d’unanimité est problématique puisque nous sommes dans des sociétés profondément divisées, non seulement sur des questions de connaissances, mais aussi d’intérêts. »
Pour lui, la connaissance est donc « un enjeu social qui ne met pas seulement en jeu le rapport à la vérité, mais des rapports sociaux perçus comme des rapports de domination. Si on veut redonner du sens aux mots, il faut que la démocratie accepte de reconnaître qu’elle ne peut fonctionner seulement avec un idéal technocratique, mais aussi un idéal de justice ».

« Effets forts »
La suite du colloque a oscillé entre les deux pôles définis par ces interrogations liminaires, l’un faisant de la lutte contre les fausses opinions la matrice d’une reconstitution démocratique, et l’autre, plus dubitatif vis-à-vis d’une focalisation sur les questions de vérité et de post-vérité comme centrales pour l’avenir de nos sociétés démocratiques, parce que ces questions sont aussi susceptibles d’oublier, voire de dénier, les divergences sociales.

Dans un premier temps, Dominique Cardon, professeur de sociologie à Sciences-Po où il est responsable du Medialab, et Romain Badouard, maître de conférences à l’université de Cergy-Pontoise, ont cherché à répondre à la question de savoir comment Internet avait pu bouleverser les régimes de construction des opinions.
Leur travail a permis de largement dégonfler l’idée d’une rupture majeure, en établissant que le réseau avait davantage introduit des différences d’échelle que de nature dans les tensions récurrentes entre opinion et raison ou entre conviction et délibération.

Dominique Cardon a ainsi rappelé la prétendue panique qui se serait emparée du peuple américain, le 30 octobre 1938, après la diffusion radiophonique de La Guerre des mondes, mise en ondes par Orson Welles et faisant croire à une invasion martienne de la Terre. Une panique en réalité largement inventée par la presse papier de l’époque et fondée sur l’idée que la radio, qui était par ailleurs en train de capturer le marché publicitaire de la presse écrite, avait des « effets forts » sur ses auditeurs, au point d’être capable de « débrancher » leur raison et leur raisonnement.

Le chercheur a effectué un parallèle avec ce qui se produit aujourd’hui autour des réseaux sociaux, en soulignant qu’on ne savait en réalité pas grand-chose des effets réels produits par les fausses nouvelles et les informations trompeuses qui y circulent. « Les réseaux sociaux, a-t-il expliqué, constituent un espace médiatique beaucoup plus complexe, moins lisible, et donc interprété comme plus sauvage. Mais, sur Internet, le fait qu’une information soit accessible ne signifie pas qu’elle soit vue. Plus de la moitié des informations demeurent mortes et silencieuses. »

Il est également essentiel, pour Dominique Cardon, de ne jamais oublier les ordres de grandeur qu’on néglige souvent dès qu’on aborde les rivages numériques. Quelqu’un comme Alain Soral possède ainsi 31 000 abonnés sur Twitter, ce qui lui confère une visibilité importante, mais « incommensurable avec, par exemple, le compte Twitter du Monde, qui compte 8 millions d’abonnés ».

Le chercheur a ensuite repris la distinction entre les deux circuits de l’information mis en lumière par Gabriel Tarde en 1901 dans son livre L’opinion et la foule. Le premier « circuit » est constitué par le fait qu’une information descend vers son lecteur / récepteur, par exemple lorsqu’il s’empare d’un journal.
Mais il existe, pour Tarde, un second circuit, puisqu’une large partie de la réception et de l’appropriation de l’information ne se fait pas seulement à travers la lecture du journal, mais dans la conversation entretenue avec famille, collègues ou amis, qui est déterminante pour se faire une opinion…

Pour Dominique Cardon, la « nouveauté du numérique, qui constitue à la fois sa promesse et sa fragilité, est que ces deux circuits sont de plus en plus superposés. Les producteurs d’information ne contrôlent plus le contexte dans lequel nous lisons et partageons les informations ».

Le sociologue a alors livré une analyse exhaustive des débats autour des fake news qui ont entaché la dernière élection présidentielle américaine. « Il est vrai que, dans l’espace public numérique, beaucoup d’informations, fausses ou douteuses, ont circulé. Mais que savons-nous des effets de cette circulation massive sur ceux qui les ont lues et ceux qui ont voté ? La panique qui s’est créée dans le débat sur les fake news a remobilisé, comme dans l’épisode La Guerre des mondes, en 1938, le paradigme des effets forts sur des esprits faibles. »

Pour le chercheur, ces fake news sont pourtant loin d’avoir fabriqué l’élection du magnat de l’immobilier. Les dernières données montrent en effet que « sans nier le fait qu’à l’évidence, cette circulation massive a eu des effets, l’idée que ceux-ci auraient été massifs est erronée ».

Pour conclure son intervention, Dominique Cardon a alors jugé qu’il fallait « désindividualiser la question croire/ne pas croire », et ne pas considérer seulement les rapports individuels à l’information, mais aussi les « éléments structurels, comme, par exemple, dans le débat américain, la modification en profondeur de l’espace médiatique ».

Romain Badouard a quant à lui souligné qu’il existait des nouveautés dans ce débat autour des fake news. D’abord, ces fausses informations sont de plus en plus utilisées à des fins de propagande politique. Ensuite, elles s’inscrivent dans une économie du clic spécifique.

« Des fausses informations sont produites à une échelle industrielle pour générer des revenus publicitaires, a-t-il expliqué. Une enquête de Buzzfeed a notamment montré que beaucoup des sites producteurs de fausses informations pro-Trump se trouvaient en Macédoine. Elles étaient produites par des adolescents qui avaient simplement remarqué que les fake news pro-Trump étaient très partagées sur Facebook et donc susceptibles de devenir des supports publicitaires. »

Enfin, les réseaux sociaux, et notamment Facebook, sont devenus une porte d’entrée vers l’actualité des citoyens, et notamment des plus jeunes d’entre eux.

Pour lui, les « réseaux sociaux amènent donc une dérégulation du marché de l’information », mais aussi une logique de « contre-démocratie ». Le phénomène des fake news doit donc aussi être vu « comme un levier d’intervention dans le débat public, débouchant sur une prétention à la véracité », qui peut devenir un problème mais ne doit pas masquer une autre dimension.

En effet « si les fake news peuvent constituer un problème pour la démocratie, la loi anti-fake news en préparation risque d’être un remède pire que le mal. Déléguer la censure des fake news à des compagnies privées comme Facebook constitue aussi un problème majeur pour la démocratie ».

« Précautionnisme »
L’après-midi du colloque, intitulé « comment inverser la tendance ? », a étrangement paru mettre de côté les complexités apportées par Romain Badouard et Dominique Cardon et surtout l’avertissement de Pierre Rosanvallon sur le fait que le sujet de « la démocratie à l’âge de la post-vérité » ne pouvait être une question seulement cognitive mais relevait d’abord d’un problème politique.

Il faut dire que l’ouverture de l’après-midi avait été confiée au sociologue Gérald Bronner, en raison de ses travaux sur L’Empire des croyances (éditions PUF, 2003) et La Démocratie des crédules (éditions PUF, 2013). Or ce chercheur constitue aujourd’hui l’incarnation d’une pratique du savoir au service d’une démocratie technocratique peu soucieuse de justice sociale, dont Pierre Rosanvallon venait pourtant d’affirmer l’aporie.

Depuis des années, Gérald Bronner met en effet sa plume et ses connaissances au service de grandes entreprises, à l’instar d’Areva, dont il est membre du conseil scientifique, d’EDF, dont il est membre du conseil médical, ou de Danone, pour lequel il livre ses analyses sur « l’inquiétant principe de précaution en nutrition » et la dangereuse suspicion qui entend « faire régner la peur sur toute innovation alimentaire (aspartame, OGM…) et, pire encore, sur des produits plus traditionnels comme l’huile de palme ».

Ce professeur à l’université Paris Diderot et membre de l’Académie nationale de médecine est aussi présent dans différents réseaux d’apparence scientifique, qui s’avèrent souvent des véhicules idéologiques très méfiants vis-à-vis de l’intervention des citoyens dans les questions démocratiques.

L’association « Sauvons le climat », dont Bronner est membre du conseil scientifique, se présente ainsi comme voulant apporter « une contribution positive, scientifique, cartésienne au débat, tout en estimant urgent que se crée un mouvement d’opinion puissant exprimant, loin des positions idéologiques, la réalité des faits ». Mais elle est considérée par de nombreux militants écologistes comme un faux nez présentable des partisans du nucléaire.

Gérald Bronner est aussi membre du conseil scientifique de l’Association pour les études sur la guerre et la stratégie (Aeges) et membre du comité de parrainage de la controversée Association française pour l’information scientifique (Afis). Le chercheur était, par ailleurs, annoncé comme intervenant aux prochaines journées de l’European Crop Protection, l’un des principaux lobbys de l’agroalimentaire et des fabricants de pesticides, mais il a finalement annulé sa venue…

Les convictions politiques personnelles de Gérald Bronner – il fait aussi partie du très libéral think tank Génération libre, de Gaspard Koenig – l’ont sans doute rapproché du patronat. Il avait ainsi notamment fondé, à Nancy, une entreprise intitulée Cognition et Stratégie, avec l’ancienne DRH d’Arcelor Mittal pour la région Est, actuellement déléguée générale du Groupement des entreprises sidérurgiques et métallurgiques (Gesim), c’est-à-dire un syndicat patronal de la métallurgie.

Tout cela ne serait qu’anecdotique si le chercheur ne s’inscrivait régulièrement dans une tendance de plus en plus lourde qui proclame la supériorité des experts sur les citoyens, perçus comme soit crédules et ignares, soit politisés et radicalisés.

Gérald Bronner et sa théorie du « précautionnisme » servent en effet de plus en plus souvent à tous ceux qui veulent contrer le mouvement actuel d’appropriation de la compétence des citoyens pour les questions les concernant et à déconsidérer l’approche démocratique et égalitaire des grands enjeux de notre temps.
Cette conception d’une démocratie par le haut et d’une science au service des puissants constitue le ressort essentiel de son dernier pamphlet contre la sociologie critique, Le Danger sociologique (éditions PUF). L’ouvrage vise en effet à délégitimer les sciences sociales critiques, notamment quand elles abordent les domaines de l’alimentation, de la santé, de l’environnement ou de la sécurité, au motif qu’elles seraient toujours orientées politiquement à gauche et insuffisamment fondées scientifiquement.

Son intervention au colloque du Collège de France n’a, de manière symptomatique, guère abordé la dimension sociale et politique des théories du complot et de la post-vérité, pour se contenter d’égréner différents exemples, parfois marquants, de « biais cognitifs » et de vérités « contre-intuitives » montrant à quel point notre cerveau pouvait nous tromper. Avant de conclure que « la stimulation de la pensée analytique est de nature à faire reculer l’endossement de théories complotistes ».

Au-delà du cas de ce chercheur, apparaissent des fractures et recompositions intellectuelles fortes autour de la notion de post-vérité, des théories du complot et de la conception de la démocratie. La première réside dans une étrange alliance entre des sciences sociales au service des puissants, telles qu’elles sont incarnées par Gérald Bronner, et certains des représentants les plus célèbres des sciences dites dures.

La manifestation de cette alliance scientiste s’est récemment manifestée dans une tribune, qui, après avoir été refusée par plusieurs journaux, s’est retrouvée hébergée sur un simple blog du Huffington Post. Intitulée « La culture scientifique est à reconquérir », elle a été signée par Gérald Bronner et des scientifiques de renom, dont plusieurs prix Nobel de physique et chimie, et dénonce « le populisme précautionniste omniprésent ».

Dans le fond comme dans le ton, elle fait immanquablement penser à l’appel d’Heidelberg, ce texte signé par de très nombreux scientifiques au moment du premier Sommet de la Terre, à Rio en 1992, qui s’en prenait à « l’écologie irrationnelle » et s’était avéré être une opération orchestrée par des lobbys de l’amiante et du tabac.

La seconde reconfiguration, liée aux questions de post-vérité et de complotisme, concerne davantage les sciences sociales elles-mêmes et permet de distinguer deux pôles radicalement opposés. Le premier, emmené par Gérald Bronner, s’intéresse principalement à la dimension cognitive de la post-vérité et se focalise sur l’échelle individuelle et neuronale, bien qu’elle ait pu lui jouer des tours, comme l’avait montré le journaliste du Monde Stéphane Foucart. Cette position juge ainsi que la démocratie et le savoir sont avant tout sapés par la crédulité ou la mauvaise foi militante, mais ne se préoccupe guère des inégalités de position ou de richesse, quand elle ne cherche pas à délégitimer toute critique de la domination.

L’autre pôle, incarné par le philosophe et économiste Frédéric Lordon, tempête depuis maintenant quelque temps sur la manière dont l’accusation de « complotisme » constitue avant tout une manière de délégitimer toute tentative radicale d’inverser le cours des choses et permet d’accuser d’irrationalité quiconque s’élève contre les sachants et les dominants.

« La seule ligne en matière de complots, écrit ce dernier, consiste à se garder des deux écueils symétriques qui consistent l’un à en voir partout, l’autre à n’en voir nulle part – comme si jamais l’histoire n’avait connu d’entreprises concertées et dissimulées… » D’autant qu’il faut, selon lui, lire le complotisme d’abord « comme la dérive pathologique d’un mouvement pour en finir avec la dépossession, d’un effort d’individus ordinaires pour se réapproprier la pensée de leur situation, la pensée du monde où ils vivent, confisquée par des gouvernants séparés entourés de leurs experts – bref, un effort, ici dévoyé, mais un effort quand même, pour sortir de la passivité ».

Entre ces deux pôles, la voie présentée dans l’introduction du colloque par Pierre Rosanvallon supposant de tenir les deux bouts du cognitif et du politique, du savant et du social, paraissait étroite. La question de saisir si la déstabilisation démocratique que nous connaissons vient d’abord des pentes complotistes ou en priorité de l’évacuation d’une question sociale de plus en plus criante, est pourtant déterminante pour l’avenir des démocraties.

À cet égard, la conclusion du colloque a laissé les spectateurs dans le brouillard sur la manière d’inverser la tendance actuelle. Le prix Nobel de physique 2012 et professeur émérite au Collège de France Serge Haroche a jugé, après avoir dénoncé « le relativisme culturel cultivé par certains pans de la sociologie », que pour « défendre la science, ses valeurs et la démocratie », il existait « une seule et même réponse : l’éducation à tous les âges et à tous les niveaux ».
Avant que son collègue, Alain Fischer, directeur de l’Institut Imagine, de l’hôpital Necker, ne murmure qu’il ne pouvait « s’empêcher de penser que l’Allemagne qui avait produit le nazisme constituait alors l’un des pays les plus éduqués du monde… »